Klarifikasi yang Kebablasan

Saat mengikuti Pelatihan Pembentukan Jabatan Fungsional Pengelola Pengadaan Barang/Jasa pada Mei 2021, salah seorang narasumber meminta komitmen peserta untuk membuat karya tulis sebagai salah satu kegiatan pengembangan profesi. Saat itu saya menyanggupi akan membuat karya tulis terkait klarifikasi yang dapat dilakukan oleh Pokja Pemilihan jika menemukan hal-hal yang meragukan dalam penawaran peserta pemilihan penyedia. Saya memahami bahwa keraguan itu dapat muncul karena pencerapan rasio maupun rasa, maka keraguan bisa saja bersifat subjektif. Toh pada gilirannya keraguan tersebut akan dibuktikan secara objektif melalui klarifikasi. Tidak pernah dibuat pembatasan dalam Dokumen Pemilihan tentang bagaimana sesuatu dapat dinyatakan meragukan, sehingga sah memanfaatkan subjektivisme untuk menyatakan sikap ragu lantas memutuskan untuk melakukan klarifikasi. Pendapat ini tentu tidak menihilkan objektivitas yang dapat menimbulkan keraguan tersebut seperti dicontohkan dalam Dokumen Pemilihan, misalnya jika menemukan hal-hal yang kurang jelas. Kata “meragukan” tersebutlah yang menarik minat dan rasa penasaran saya untuk menemukan indikator-indikator terukur yang dapat dijadikan patokan untuk menyatakan sikap ragu. Saya menyadari hal ini cukup sulit sehingga tulisan ini bukanlah sebagai wujud pemenuhan komitmen yang dimaksudkan di atas. Tulisan yang berjarak sangat jauh dari kriteria ilmiah ini hanyalah recik-recik pikiran yang gamang.

Terus terang saya merasa terusik dengan praktik-praktik klarifikasi oleh Pokja Pemilihan yang menurut saya kadang melampaui batas kewenangan yang diberikan dalam regulasi pengadaan barang/jasa atau ketentuan yang ditetapkan dalam Dokumen Pemilihan. Dalam hal ini, klarifikasi yang saya maksudkan adalah yang dilakukan oleh Pokja Pemilihan untuk mengonfirmasi kebenaran data atau dokumen kualifikasi dan teknis yang disampaikan oleh peserta pemilihan dalam penawarannya. Pembatasan ini perlu saya tegaskan karena ada beberapa hal lain yang juga dapat dilakukan klarifikasi pada tahap pemilihan penyedia, namun sudah cukup jelas batasan dan langkah-langkahnya. 

Pertanyaan yang penting kemudian dijawab adalah mengapa ketentuan dan langkah-langkah klarifikasi kualifikasi dan teknis tidak dibuat lebih jelas dan pasti? Tentu saja karena klarifikasi untuk hal ini tidak bersifat wajib. Jika diuraikan secara terperinci langkah-langkanya dalam dokumen pemilihan, maka akan menjadi tugas yang diwajibkan kepada Pokja Pemilihan untuk melaksanakannya. Dengan demikian indikator-indikator yang menimbulkan keraguan tersebut juga harus diuraikan terperinci dalam dokumen pemilihan. Ini bukan hal yang mudah. Terlalu banyak kemungkinan yang dapat ditemui dalam evaluasi penawaran dan dinamika yang sulit diprediksi sehingga menguraikan indikator yang menimbulkan keraguan berikut langkah-langkah klarifikasi akan membatasi kreativitas Pokja Pemilihan. Demikian juga akan menimbulkan kesulitan bagi Pokja Pemilihan bila menemukan kasus yang belum diprediksi dan belum diuraikan indikator dan langkah klarifikasinya.

Saya ingin kembali pada praktik klarifikasi yang saya sebut kadang melampaui batas kewenangan Pokja Pemilihan. Pendapat berbeda tentu saja bebas tanpa harus sejalan dengan pendapat yang akan diuraikan dalam tulisan ini. Klarifikasi data/dokumen kualifikasi maupun dokumen penawaran teknis dapat dilakukan ke peserta atau pihak lain yang berwenang. Peserta yang dimaksudkan sudah jelas adalah peserta pemilihan penyedia. Pihak lain yang berwenang tidak dijelaskan lebih lanjut dalam peraturan maupun dalam model dokumen pemilihan yang disusun oleh LKPP. Walaupun begitu, tidak sulit mengidentifikasi pihak yang dimaksud yaitu pihak yang memiliki hak/menguasai/mengetahui informasi secara langsung tentang data atau dokumen yang akan diklarifikasi. Berikut beberapa contoh pihak berwenang terhadap data atau dokumen penawaran yang disampaikan peserta:

1. Notaris yang bersangkutan untuk dokumen Akta Notaris;
2. Penerbit atau pemberi izin utuk dokumen perizinan berusaha;
3. Pemberi dukungan untuk dokumen dukungan alat, material, dan lain-lain;
4. Pemberi sewa atau pemilik alat yang menyewakan untuk dokumen perjanjian sewa peralatan;
5. Pemberi tugas untuk dokumen pengalaman pekerjaan;
6. Personel yang bersangkutan untuk data atau dokumen kualifikasi personel, seperti pendidikan, keahlian/kompetensi, pengalaman, dan lain-lain;
7. Dan lain-lain.

Khusus untuk contoh nomor 6, sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya bahwa yang dimaksud pihak lain yang berwenang yaitu pihak yang memiliki hak/menguasai/mengetahui informasi secara langsung tentang data atau dokumen yang akan diklarifikasi. Sangat jelas bahwa personel yang bersangkutan mengetahui dengan pasti kualifikasi yang dimilikinya.

Ketentuan tentang klarifikasi data/dokumen kualifikasi dapat dilihat pada model dokumen pemilihan. Misalnya pada model dokumen pemilihan pekerjaan konstruksi diatur sebagai berikut:

1. Apabila ditemukan hal-hal dan/atau data yang kurang jelas maka dilakukan klarifikasi secara tertulis namun tidak boleh mengubah substansi formulir isian kualifikasi,
2. Dalam hal peserta tidak hadir atau tidak memberikan tanggapan atas permintaan klarifikasi, maka menggugurkan penawaran,
3. Hasil klarifikasi/konfirmasi dapat menggugurkan peserta.

Sedangkan pada ketentuan evaluasi teknis terkait klarifikasi diuraikan seperti berikut:

1. Apabila dalam evaluasi teknis terdapat hal-hal yang tidak jelas atau meragukan, Pokja Pemilihan melakukan klarifikasi dengan peserta/pihak lain yang berwenang. Dalam klarifikasi, peserta tidak diperkenankan mengubah substansi penawaran,
2. Dalam hal klarifikasi dilakukan kepada peserta, peserta yang tidak hadir atau tidak memberikan tanggapan atas permintaan klarifikasi, maka menggugurkan penawaran,
3. Hasil klarifikasi dapat menggugurkan penawaran.

Untuk jenis pengadaan lainnya (barang, jasa lainnya, jasa konsultansi) pada prinsipnya sama dengan ketentuan tersebut di atas.

Satu hal yang cukup jelas dan pasti pada ketentuan klarifikasi tersebut adalah dalam hal klarifikasi dilakukan kepada peserta, peserta yang tidak hadir atau tidak memberikan tanggapan atas permintaan klarifikasi, maka menggugurkan penawaran. Tentu saja harus dipahami bahwa jika peserta hadir belum tentu tidak gugur. Karena pada ketentuan berikutnya disebutkan bahwa hasil klarifikasi dapat menggugurkan penawaran. Pokja Pemilihan seharusnya sudah cukup memiliki pemahaman, kapan peserta dinyatakan gugur ataupun lulus atas dasar hasil klarifikasi dengan mengacu pada kaidah-kaidah umum dalam menilai kesesuaian data atau dokumen dengan syarat-syarat yang ditetapkan. Namun perlu diwaspadai agar tidak terjebak pada urusan pidana yang bukan kewenangan Pokja Pemilihan, penilaian kesesuaiann data atau dokumen dalam evaluasi penawaran hanya sebatas melihat indikasi pemenuhan syarat tanpa harus dibuktikan kebenarannya secara materiil. Pokja Pemilihan diberikan kewenangan untuk memutuskan hasil evaluasi (gugur atau lulus) suatu penawaran berdasarkan indikasi yang dilihat. 

Ketentuan dalam hal klarifikasi dilakukan kepada peserta tentunya berbeda jika klarifikasi dilakukan kepada 'pihak lain' sebagaimana dimaksudkan di atas. Khususnya ketika pihak lain tersebut tidak memberikan tanggapan atau lambat merespons permintaan klarifikasi. Tidak dibuat ketentuan dalam dokumen pemilihan bagaimana penilaian Pokja Pemilihan bilamana pihak yang diminta memberikan klarifikasi tersebut tidak menanggapi. Hanya diberikan isyarat bahwa hasil klarifikasi dapat menggugurkan penawaran. Karena tidak ada ketentuan menggugurkan penawaran dalam kasus demikian, maka pendapat yang dipilih pada tulisan ini adalah:

“Penawaran peserta tidak dapat digugurkan atas dasar pihak lain yang diminta memberikan klarifikasi tidak atau lambat memberikan tanggapan.”

Beberapa pertimbangan berikut menjadi alasannya:

1. Yang pasti tidak tertulis secara eksplisit dalam ketentuan klarifikasi tersebut dan tidak ada petunjuk yang mengisyaratkan hal tersebut dalam peraturan yang berlaku,
2. Pokja Pemilihan tidak selalu pasti dapat menghubungi pihak lain tersebut,
3. Pokja Pemilihan tidak memiliki hak memaksa pihak lain tersebut untuk menjawab/menanggapi permintaan klarifikasi,
4. Pihak lain tersebut tidak memiliki kewajiban untuk menjawab/menanggapi permintaan klarifikasi oleh Pokja Pemilihan,

Menggugurkan penawaran peserta karena pihak lain tidak atau lambat memberikan tanggapan klarifikasi inilah yang saya maksudkan melampaui batas kewenangan Pokja Pemilihan. Dalih yang mungkin digunakan oleh Pokja Pemilihan yang 'berani' menggugurkan tersebut adalah karena sudah membuat ultimatum dalam surat permintaan klarifikasi bahwa jika tidak menanggapi sampai batas waktu yang ditentukan, maka penawaran peserta pemilihan dinyatakan gugur. Apanya yang salah? Surat permintaan klarifikasi dibuat oleh Pokja Pemilihan sebagai salah satu metode mencari informasi pendukung dalam melakukan evaluasi penawaran. Jika mencantumkan syarat dan ketentuan dalam surat tersebut selain yang telah ditetapkan dalam Dokumen Pemilihan, maka Pokja Pemilihan melakukan post bidding. Apa pun dalih yang digunakan,  post bidding sudah sangat jelas dilarang dalam proses pemilihan penyedia barang/jasa.

Mungkin ada yang ingin mencoba berinovasi dengan menyematkan ketentuan dalam dokumen pemilihan mengenai tata cara melakukan klarifikasi untuk menghindari post bidding. Tentu hal ini dimungkinkan sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan yang berlaku. Namun harus dengan sangat hati-hati. Seperti yang telah disinggung di atas bahwa tidak mudah menyederhanakan dari banyaknya kemungkinan dan dinamika yang dapat ditemui dalam evaluasi penawaran. Tugas Pokja Pemilihan bukan membuktikan kebenaran penawaran peserta, tetapi terbatas pada pemilihan penyedia berdasarkan kriteria yang telah ditetapkan dalam dokumen pemilihan. Klarifikasi yang dilakukan oleh Pokja Pemilihan tidak lebih dari mencari informasi tambahan yang menguatkan kesesuaian data/dokumen penawaran dengan syarat-syarat dalam dokumen pemilihan. Jika tidak sesuai secara administratif, maka cukup alasan untuk menggugurkan penawaran. 'Tidak sesuai' dalam evaluasi Pokja Pemilihan tidak selalu berarti data atau dokumen yang disampaikan tidak benar secara materiil.

Berpegang pada pendapat yang dipilih pada tulisan ini, maka hasil klarifikasi hanya dapat menggugurkan penawaran jika:

1. Klarifikasi dilakukan kepada peserta dan peserta tersebut tidak hadir atau tidak memberikan tanggapan atas permintaan klarifikasi;
2. Ditemukan perbedaan atau ketidaksesuaian data atau dokumen yang disampaikan dalam penawaran dengan data atau dokumen hasil klarifikasi, baik itu dilakukan kepada peserta maupun kepada pihak lain yang berwenang;
3. Klarifikasi dilakukan kepada pihak lain yang berwenang dan pihak tersebut menyatakan bahwa data atau dokumen yang dimilikinya berbeda atau bertentangan atau menyangkal data atau dokumen yang disampaikan peserta dalam penawaran.

Muncul kemudian pertanyaan, apa yang harus dilakukan jika klarifikasi akan dilakukan kepada pihak lain yang berwenang namun sulit dihubungi? Atau bisa dihubungi tetapi tidak bersedia atau tidak menanggapi permintaan klarifikasi? Atau memberikan tanggapan, tetapi melewati batas waktu yang diberikan atau jadwal evaluasi Pokja Pemilihan? Setidaknya ada dua sikap atau tindakan yang dapat dilakukan:

1. Klarifikasi dilakukan kepada peserta; atau
2. Tidak perlu melakukan klarifikasi.

Mengapa tidak perlu dilakukan klarifikasi? Cukup jelas dalam ketentuan yang ditetapkan dalam Dokumen Pemilihan bahwa klarifikasi itu bersifat opsional. Jika kemudian setelah selesai proses evaluasi ditemukan ada data atau dokumen tidak benar yang disampaikan dalam penawaran peserta, maka sepenuhnya menjadi tanggung jawab peserta. Peserta yang menyampaikan penawaran sebelumnya sudah menyetujui pernyataan bahwa data atau dokumen yang disampaikan adalah benar dan bersedia dikenakan sanksi jika terbukti tidak benar. Dengan pernyataan ini sudah cukup menjadi pegangan bagi Pokja Pemilihan untuk tidak menghabiskan waktu, energi dan pikiran melakukan klarifikasi dalam hal situasi yang sulit dilakukan.

Pendapat yang dikemukakan dalam tulisan ini bukan untuk dipedomani. Hanya sebagai pengantar diskusi untuk menemukan pendapat dengan dasar argumentasi yang lebih tepat.